一、機(jī)構(gòu)設(shè)置管理違紀(jì)問題典型案例

　　（一）超機(jī)構(gòu)限額并超越審批權(quán)限設(shè)置行政機(jī)構(gòu)案

　　［案情介紹］

　　 W某為G省B縣新到任的縣長。他經(jīng)過考察，認(rèn)為迫切需要改變B縣縣城臟、亂、差的面貌。目前負(fù)責(zé)城管工作的縣城管辦是縣建設(shè)局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，他要求將其單列出來，成立縣城管局。他責(zé)成縣編辦主任L某提出意見，L某告知W某，按照G省政府頒布的《G省機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定》(省政府規(guī)章)規(guī)定，縣政府設(shè)立行政機(jī)構(gòu)，必須報(bào)市里審批。B縣的政府機(jī)構(gòu)限額為22個(gè)，目前政府的行政機(jī)構(gòu)已經(jīng)為22個(gè)，設(shè)立縣城管局，超出了政府機(jī)構(gòu)限額，估計(jì)市里不會批。對此，L某建議待下一輪機(jī)構(gòu)改革時(shí)再統(tǒng)籌考慮。但是，W某認(rèn)為改變B縣縣城臟、亂、差的面貌，必須設(shè)立專門機(jī)構(gòu)抓這項(xiàng)工作，既然市里不會批，不如縣里直接決定算了。于是，他要求L某做一個(gè)成立縣城管局的方案，提交縣政府常務(wù)會研究。2007年6月，L某按照W某的要求，起草了成立縣城管局的方案，提交縣政府常務(wù)會研究。經(jīng)縣政府常務(wù)會集體研究決定成立縣城管局，為縣政府工作部門，行政編制20名。7月L某代縣政府?dāng)M寫了關(guān)于成立城管局通知，報(bào)W某簽發(fā)。10月B縣城管局正式掛牌成立，領(lǐng)導(dǎo)班子和工作人員配備到位。2008年11月縣城管局粗暴執(zhí)法，致3名商販重傷。商販將縣城管局告上法院，法院認(rèn)為縣城管局不具備執(zhí)法主體資格，應(yīng)承擔(dān)全部責(zé)任。

　　［案情分析］

　　該案屬于超機(jī)構(gòu)限額并超越審批權(quán)限設(shè)置行政機(jī)構(gòu)的違紀(jì)案。

　　依法行政是現(xiàn)代政府管理的基本要求。依法行政的基礎(chǔ)是政府組織機(jī)構(gòu)必須依法設(shè)置，這些機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職責(zé)和實(shí)際行政行為必須符合法律規(guī)范。任何未經(jīng)法定程序設(shè)置的機(jī)構(gòu)和配備的人員都不得行使行政管理職能。對此，《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》、《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》、《事業(yè)單位登記管理暫行條例》等法規(guī)都明確規(guī)定了機(jī)構(gòu)設(shè)置的程序和審批權(quán)限，各級地方黨委、政府和機(jī)構(gòu)編制部門也都制定了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置管理程序，任何機(jī)構(gòu)編制部門管理范圍內(nèi)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，必須按照法定程序報(bào)批。經(jīng)過法定程序批準(zhǔn)設(shè)置的機(jī)構(gòu)，才能在社會上合法地進(jìn)行活動，其活動也才具有法律效力。否則，這個(gè)機(jī)構(gòu)就是不合法的，這個(gè)機(jī)構(gòu)的行政行為也是不合法的。

　　W某作為新到任的縣長期望改變B縣縣城臟、亂、差面貌的想法是可以理解的。但是，加強(qiáng)某項(xiàng)工作就需要增加機(jī)構(gòu)的認(rèn)識是不正確的，違規(guī)增加行政機(jī)構(gòu)則是錯(cuò)誤的。按照《G省機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定》的規(guī)定，縣(市、區(qū))政府行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立、增減或合并，須由縣(市、區(qū))機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)提出方案，經(jīng)縣(市、區(qū))政府常務(wù)會議討論通過后，報(bào)請地級市政府批準(zhǔn)，并報(bào)縣(市、區(qū))人大常委會備案。W某作為縣長、縣編委主任，是成立縣城管局的審批人，為本案的直接責(zé)任者。其在主觀方面存在違紀(jì)的主觀故意；客觀方面從事了超機(jī)構(gòu)限額并超越審批權(quán)限設(shè)立政府行政機(jī)構(gòu)的行為，造成了一定的社會危害；其行為侵犯了機(jī)構(gòu)編制管理法律法規(guī)和相關(guān)政策。應(yīng)依照《解釋》第一條的規(guī)定追究其黨紀(jì)責(zé)任。

　　L某作為縣編辦主任，是成立縣城管局的承辦人，雖然其事先提出了反對意見，但是明知擅自設(shè)立行政機(jī)構(gòu)是一種違法行為，仍然按照W某要求制作了成立縣城管局的方案，提交縣政府常務(wù)會議研究，并代擬了成立縣城管局的通知，其在本案中也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，依照《解釋》第一條的規(guī)定追究其黨紀(jì)責(zé)任。

　　［處理意見］

　　1.對于W某，可以按照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百二十七條 “黨和國家工作人員或者其他從事公務(wù)的人員，在工作中不履行或者不正確履行職責(zé)，給黨、國家和人民利益以及公共財(cái)產(chǎn)造成較大損失的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分”的規(guī)定，給予警告或者嚴(yán)重警告處分。

　　2.對于L某，按照《中華人民共和國公務(wù)員法》第五十四條的規(guī)定：“公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，認(rèn)為上級的決定或者命令有錯(cuò)誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行的后果由上級負(fù)責(zé)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任；但是，公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”，L某明知成立縣城管局是違反《G省機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定》的違法行為，仍按照W某要求向縣政府常務(wù)會提交了成立縣城管局的方案，也應(yīng)依照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百二十七條的規(guī)定追究其責(zé)任。但考慮其事先提出過反對意見，可以采取非黨紀(jì)處分的處理方式，對其進(jìn)行批評教育或者組織處理。

　　3.對于縣政府其他領(lǐng)導(dǎo)成員，可以通過批評教育、誡勉談話等方式予以處理。

　　4.對于違規(guī)設(shè)立的縣城管局，應(yīng)宣布撤銷。如B縣確有成立城管局的必要，可以按程序報(bào)批，在縣政府機(jī)構(gòu)限額內(nèi)統(tǒng)籌設(shè)置。

　　對于L某的處理意見，有的同志可能有不同看法，認(rèn)為L某作為一名公務(wù)員，聽從他的上級--縣長、縣編委主任W某的命令做出違紀(jì)行為，不應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任。對于這樣的認(rèn)識，應(yīng)該分三個(gè)方面來看：

　　一是認(rèn)真服從和執(zhí)行上級的決定和命令，是公務(wù)員的重要義務(wù)。在我國的公務(wù)員制度中，認(rèn)真服從和執(zhí)行上級的決定和命令是一項(xiàng)重要的原則，也是保證公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)和國家機(jī)關(guān)權(quán)威性、統(tǒng)一性的必然要求。作為國家各項(xiàng)管理工作的具體承擔(dān)者，無論是從事立法工作、行政管理工作還是司法工作，公務(wù)員都有義務(wù)堅(jiān)決貫徹上級的命令或者決定。如果對上級的決定或者命令，允許公務(wù)員可以根據(jù)自己的意愿來決定是否執(zhí)行，則國家機(jī)關(guān)的統(tǒng)一性無從談起，勢必形成一盤散沙。所以，國家公務(wù)人員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，必須無條件地接受上級的領(lǐng)導(dǎo)，服從上級的決定或者命令，不得我行我素，自作主張。

　　二是當(dāng)上級的決定或者命令有錯(cuò)誤時(shí)，公務(wù)員可以向上級提出改正或者撤銷決定或者命令的意見，如果該意見沒有被采納，上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執(zhí)行，則應(yīng)當(dāng)予以執(zhí)行，執(zhí)行的后果由上級負(fù)責(zé)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任。在長期的工作實(shí)踐中，公務(wù)員一般已經(jīng)積累了相應(yīng)的工作經(jīng)驗(yàn)和分析判斷事務(wù)的能力，對于上級的決定和命令，也有基本的判斷和認(rèn)識，一般情況下能夠認(rèn)識到執(zhí)行該決定或者命令的后果及效益，所以公務(wù)員是有感知的執(zhí)行者，并不是機(jī)械執(zhí)行。比如L某是縣編辦主任，具體從事機(jī)構(gòu)編制管理工作，他比縣長、縣編委主任的W某應(yīng)更了解機(jī)構(gòu)編制管理方面的政策，對于機(jī)構(gòu)編制管理方面的一般事務(wù)，他有能力對W某的決定是否錯(cuò)誤作出判斷。如果公務(wù)員提出的建議沒有被采納，上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員必須貫徹執(zhí)行，不得自行停止執(zhí)行。這是保證國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員形象的必然要求，不允許公務(wù)員擅自作主，必須以執(zhí)行上級的決定或者命令為準(zhǔn)。因?yàn)樵诖饲闆r下，公務(wù)員提醒的義務(wù)已經(jīng)完成。公務(wù)員嚴(yán)格執(zhí)行上級決定或者命令所產(chǎn)生的后果，由上級負(fù)責(zé)，公務(wù)員自身不承擔(dān)責(zé)任。

　　三是對于上級明顯違法的決定和命令，公務(wù)員有權(quán)不執(zhí)行上級的決定和命令，如果執(zhí)行了上級明顯違法的決定和命令，則也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這里涉及法律法規(guī)的權(quán)威性問題，即領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的權(quán)威不能超越法律法規(guī)的權(quán)威。上級的決定或者命令已明顯違法，就不屬于是否適當(dāng)?shù)膯栴}了，如果公務(wù)員仍予以執(zhí)行，則屬于主觀上的明知，是一種放任違法行為發(fā)生的間接故意行為，自然要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。所以，在這種情況下，公務(wù)員有權(quán)拒絕執(zhí)行上級明顯違法的決定。在本案中，L某明知W某成立縣城管局的要求違反了《G省機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定》而執(zhí)行，所以要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

　　因?yàn)闄C(jī)構(gòu)編制工作的特點(diǎn)，與本案類似的案例在后面還有很多，所以在此特別強(qiáng)調(diào)一下。

　　（二）擅自提高內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)規(guī)格案

　　[案情介紹]

　　近年來A市S縣招商引資成效顯著，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度逐步加快，已步入良性經(jīng)濟(jì)發(fā)展軌道。該縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展局功勞最大?？h委書記Z某認(rèn)為，除了經(jīng)濟(jì)上要對有功之人獎(jiǎng)勵(lì)外，還要將經(jīng)濟(jì)發(fā)展局的4個(gè)股級內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整為副科級，以體現(xiàn)縣委、縣政府對招商引資工作的重視。對這個(gè)意見，縣政府縣長、編委主任C某表示同意，并要求縣編辦提交方案報(bào)縣編委會討論決定。縣編辦主任L某即按照兩位領(lǐng)導(dǎo)要求，向縣編委會提交了將縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展局4個(gè)股級機(jī)構(gòu)升格為副科級的方案。經(jīng)縣編委會議和政府常務(wù)會議討論，決定縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展局的4個(gè)股級內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)升格為副科級。

　　按照A市的規(guī)定，縣(區(qū)、市)設(shè)立副科級以上行政機(jī)構(gòu)必須報(bào)市編委審批。但是，S縣沒有報(bào)A市編委審批，就直接以縣政府名義印發(fā)了縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展局的4個(gè)股級內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)升格為副科級的文件。不久，縣委又召開常委會，為4個(gè)副科級機(jī)構(gòu)配備了副科級干部。

　　此事引起了A市其它縣區(qū)的攀比，多家縣區(qū)向A市編委打來報(bào)告，要求將本縣(區(qū))經(jīng)濟(jì)發(fā)展局負(fù)責(zé)招商引資的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)升格。

　　[案情分析]

　　該案例屬于擅自提高內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)規(guī)格案。在當(dāng)前的機(jī)構(gòu)編制管理中，一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部存在重視某項(xiàng)工作，就需要增加機(jī)構(gòu)、提升機(jī)構(gòu)規(guī)格、增加編制的錯(cuò)誤認(rèn)識，導(dǎo)致一些地區(qū)機(jī)構(gòu)臃腫、部門林立、人浮于事。比如，經(jīng)濟(jì)發(fā)展局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為股級，擅自升格為副科級，很容易導(dǎo)致上下級機(jī)構(gòu)間領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不順暢而影響行政效率。

　　1.本案中，縣編辦主任L某作為承辦人，最了解機(jī)構(gòu)編制管理的政策，但他沒有對違紀(jì)行為提出不同意見，屬于違紀(jì)行為的直接責(zé)任人員，應(yīng)按照《解釋》第一條的規(guī)定追究責(zé)任。而且他作為縣編辦的負(fù)責(zé)人，對于超越權(quán)限審批機(jī)構(gòu)的違紀(jì)行為，還應(yīng)按照《解釋》第五條第二款“機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)有前款所列行為的，對有關(guān)責(zé)任人員，從重處理”的規(guī)定，從重處分。

　　2.機(jī)構(gòu)編制管理實(shí)行“一支筆”審批，對于擅自提高機(jī)構(gòu)規(guī)格的違紀(jì)行為，縣長、縣編委主任C某作為該違紀(jì)行為的批準(zhǔn)人，也屬于直接責(zé)任人員，應(yīng)該按照《解釋》第一條的規(guī)定追究責(zé)任。

　　3.縣委書記Z某作為縣委的主要負(fù)責(zé)人，應(yīng)對該違紀(jì)行為承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

　　［處理意見］

　　1.縣編辦主任L某是違紀(jì)行為的直接責(zé)任者，可以按照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百二十七條“黨和國家工作人員或者其他從事公務(wù)的人員，在工作中不履行或者不正確履行職責(zé)，給黨、國家和人民利益以及公共財(cái)產(chǎn)造成較大損失的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分”和《解釋》第五條第二款“機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)有前款所列行為的，對有關(guān)責(zé)任人員，從重處理”的規(guī)定，給予嚴(yán)重警告處分。

　　2.縣長、縣編委主任C某是違紀(jì)行為直接責(zé)任者，可以按照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百二十七條第一款的規(guī)定，給予警告處分。

　　3.縣委Z書記是違紀(jì)行為的主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，可以采取非黨紀(jì)處分的方式處理，如誡勉談話、批評教育等。

　　（三）擅自更改機(jī)構(gòu)名稱案

　　［案情介紹］

　　L市是服裝名城，擁有眾多國內(nèi)知名的服裝品牌。L市的服裝業(yè)歷史悠久，1995年該市就設(shè)立了L市服裝博物館，為市文化局正科級下屬的事業(yè)單位，重點(diǎn)以展示中國服裝服飾文化和歷史為主題內(nèi)容。

　　近年來，在L市服裝業(yè)蓬勃發(fā)展的同時(shí)，周邊地區(qū)的服裝業(yè)也發(fā)展很快，對L市的服裝業(yè)市場構(gòu)成了一定的競爭。為了進(jìn)一步提高L市服裝業(yè)的知名度，市文化局局長W某與博物館館長C某商量，決定將“L市服裝博物館”更名為“中國服裝博物館”，以更好地展示悠久的服裝文化。2009年3月，L市服裝博物館未經(jīng)任何審批手續(xù)，對外正式懸掛了“中國服裝博物館”的標(biāo)牌，刻制了公章。2009年5月，該博物館又以“中國服裝博物館”名義向全國發(fā)函，公開征集中國服裝服飾歷史品件，以進(jìn)一步豐富服裝博物館的館藏。2009年12月，因該博物館硬件設(shè)施不達(dá)標(biāo)，一些征集來的珍貴服裝文物損毀。

　　［案情分析］

　　這是一起擅自更改機(jī)構(gòu)名稱案。當(dāng)前，有些同志對擅自更改機(jī)構(gòu)名稱的問題不重視，認(rèn)為是個(gè)小問題。這種認(rèn)識是不正確的。名稱是機(jī)構(gòu)管理的核心內(nèi)容之一，是機(jī)構(gòu)管理秩序的基本體現(xiàn)。

　　按照機(jī)構(gòu)編制管理的規(guī)定，名稱中以“中國”為字頭的事業(yè)單位，原則上為中央級管理(含中央地方共同管理以中央為主)的事業(yè)單位。地方管理(含中央地方共同管理以地方為主)的事業(yè)單位名稱，原則上不能以“中國”為字頭。屬中國特色，又屬地方管理的，要在“中國”字頭前面加冠地方名稱。其審批由省級政府報(bào)國務(wù)院審批。

　　L市服裝博物館作為一家地方管理的事業(yè)單位，未經(jīng)任何審批手續(xù)，擅自更名為“中國服裝博物館”，違反了關(guān)于機(jī)構(gòu)名稱管理的規(guī)定。L市文化局局長W某和博物館館長C某在違紀(jì)行為中為直接責(zé)任人員，應(yīng)按照《解釋》第一條的規(guī)定追究其黨紀(jì)責(zé)任。

　　［處理意見］

　　1.按照《解釋》第一條“超機(jī)構(gòu)限額設(shè)置機(jī)構(gòu)或者變相增設(shè)機(jī)構(gòu)，擅自設(shè)立機(jī)構(gòu)或者變更機(jī)構(gòu)名稱、規(guī)格、性質(zhì)、職責(zé)、權(quán)限的，對有關(guān)責(zé)任人員，依照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的第一百二十七條的規(guī)定處理”和《黨紀(jì)處分條例》第一百二十七條“黨和國家工作人員或者其他從事公務(wù)的人員，在工作中不履行或者不正確履行職責(zé)，給黨、國家和人民利益以及公共財(cái)產(chǎn)造成較大損失的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分”的規(guī)定，可給予W某、C某黨內(nèi)警告或者嚴(yán)重警告處分。

　　2.L市服裝博物館未經(jīng)任何審批手續(xù)，擅自更名為“中國服裝博物館”，應(yīng)宣布其更名行為無效，恢復(fù)原名稱和標(biāo)牌。