一、改革背景及基本情況

　　2011年3月23日，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號(hào)），明確提出“到2020年，建立起功能明確、治理完善、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國(guó)特色公益服務(wù)體系。”2011年7月24日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕37號(hào)），共出臺(tái)了9個(gè)改革配套文件。其中，《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》明確提出，“要把建立和完善以決策層及其領(lǐng)導(dǎo)下的管理層為主要構(gòu)架的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，作為轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新事業(yè)單位體制機(jī)制的重要內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)管辦分離的重要途徑……”2012年2月13日，國(guó)家事業(yè)單位登記管理局下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)＜事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點(diǎn)工作實(shí)施方案＞的通知》（國(guó)事登字〔2012〕4號(hào)）。2012年5月7日，貴州省分類推進(jìn)事業(yè)單位改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組討論通過了《貴州省事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》。2013年7月16日，遵義市事改工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈遵義市事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點(diǎn)工作實(shí)施方案〉的通知》（市事改發(fā)〔2013〕2號(hào)），正式啟動(dòng)了市、縣兩級(jí)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點(diǎn)工作，明確19家涉及民生事業(yè)、社會(huì)關(guān)注度較高、發(fā)展勢(shì)頭較好、具有一定規(guī)模的公益事業(yè)單位開展建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點(diǎn)工作（試點(diǎn)單位基本情況見附表）。

　　目前，19家試點(diǎn)單位均建立了以理事會(huì)、管理層、監(jiān)事或監(jiān)事會(huì)為構(gòu)架的法人治理結(jié)構(gòu)；市、縣兩級(jí)組織、編辦、人社、財(cái)政部門均聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于支持事業(yè)單位開展法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點(diǎn)工作有關(guān)政策的意見》；試點(diǎn)單位大部分召開了2—3次理事會(huì)，并按《事業(yè)單位章程》規(guī)定，以新的管理模式和工作流程開展工作；理事會(huì)、管理層、監(jiān)事會(huì)或監(jiān)事各施其責(zé)，編委辦、人社、財(cái)政等職能部門協(xié)調(diào)配合，充分發(fā)揮指導(dǎo)、引領(lǐng)和監(jiān)督作用；各項(xiàng)工作制度基本建立，下發(fā)的政策支持意見大部分得到了有效落實(shí)，如進(jìn)人計(jì)劃的確定，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整、設(shè)置及中層干部的競(jìng)聘上崗，人員的自主招聘，績(jī)效考核與分配方案以及行政負(fù)責(zé)人獎(jiǎng)勵(lì)基金等激勵(lì)機(jī)制的建立。

　　二、主要做法

　　一是做到了既有人理事又有人干事。遵義市事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點(diǎn)工作列入了遵義市委全面深化改革“總盤子”，市事改辦具體負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、督查推動(dòng)，市委組織部、市人社局、市財(cái)政局等單位密切配合，建立了由組織、人社、財(cái)政、監(jiān)察、法制辦、試點(diǎn)單位及其主管部門相關(guān)業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)人組成的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點(diǎn)工作聯(lián)絡(luò)小組，明確了聯(lián)絡(luò)員的工作職責(zé)。聯(lián)絡(luò)小組根據(jù)工作進(jìn)展情況適時(shí)召開聯(lián)絡(luò)員會(huì)議，及時(shí)解決改革過程中出現(xiàn)的困難和問題。

　　二是做到了既有政策支持又有獎(jiǎng)金激勵(lì)。按照工作進(jìn)度安排，市登記局適時(shí)組織考察學(xué)習(xí)，廣泛吸引外地好的經(jīng)驗(yàn)和做法，認(rèn)真聽取各方意見和建議，在思路和措施基本得到認(rèn)可后，起草了《遵義市事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)建設(shè)工作政策支持意見（建議稿）》，并書面征求了組織、人社、財(cái)政等部門的意見，得到了支持，尤其是人社部門在人員崗位管理、職稱崗位設(shè)置、人員招聘、績(jī)效工資等方面給予了充分放權(quán)。市編委辦自身帶頭在編制結(jié)構(gòu)、進(jìn)人計(jì)劃、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面給予政策支持，財(cái)政部門明確每年按一定比例增加試點(diǎn)單位的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，建立行政負(fù)責(zé)人獎(jiǎng)勵(lì)基金等。這些政策措施的出臺(tái)，得到了國(guó)家事業(yè)單位登記管理局和省編委辦、省登記局領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。政策制定為推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、政事分開，促進(jìn)事業(yè)單位自我管理、依法按章程開展活動(dòng)起到了積極作用，同時(shí)也在一定程度上解決了試點(diǎn)單位多年來希望解決的一些實(shí)際問題。

　　三是做到了既要“扶上馬”又要“送一程”。為了使下放的人事管理、機(jī)構(gòu)編制管理、財(cái)政經(jīng)費(fèi)使用等政策支持意見真正落到實(shí)處，涉及到政策權(quán)限下放的人社、財(cái)政、編辦及相關(guān)舉辦單位等通過委派理事方式參與試點(diǎn)單位重大事項(xiàng)決策，對(duì)政策支持意見的執(zhí)行和實(shí)施進(jìn)行指導(dǎo)、督促和把關(guān)，以達(dá)到“扶上馬，送一程”的目的。

　　四是做到了既要當(dāng)好領(lǐng)導(dǎo)又要當(dāng)好“教員”。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)是一項(xiàng)全新的工作，沒有統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)，各地做法不一，事業(yè)單位及其主管部門乃至機(jī)構(gòu)編制部門的同志對(duì)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)認(rèn)識(shí)不足，了解不透。對(duì)此，事改工作領(lǐng)導(dǎo)小組積極主動(dòng)作為，強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)，除了提前組織外出考察學(xué)習(xí)以外，還及時(shí)編印了《遵義市事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點(diǎn)工作知識(shí)問答》，適時(shí)開展了專題培訓(xùn)，經(jīng)常開展調(diào)查研究，手把手傳授業(yè)務(wù)知識(shí)，面對(duì)面探討疑難問題，肩并肩打通“中梗阻”。

　　三、主要成效

　　一是改變了試點(diǎn)單位有事權(quán)無人事權(quán)的尷尬。人事權(quán)是事業(yè)單位最重要的管理權(quán)限，試點(diǎn)前，這些權(quán)限分布在人社、編辦和主管部門；試點(diǎn)后，這些權(quán)限作了較大幅度的下放，從而保障了試點(diǎn)單位在人才引進(jìn)、人員招聘、中層干部任命等人事自主權(quán)。如市圖書館，改革后其進(jìn)人計(jì)劃自行確定，人員實(shí)現(xiàn)了自主招聘，中層領(lǐng)導(dǎo)干部交流輪崗和競(jìng)爭(zhēng)上崗等工作均由本單位自行組織并任命，專業(yè)技術(shù)人員和管理人員可以在管理崗位和技術(shù)崗位交叉任職，改變了過去專業(yè)技術(shù)人員在管理崗位任職只能稱“負(fù)責(zé)人”的尷尬局面。

　　二是改變了試點(diǎn)單位“一人說了算”的局面。通過改革，理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)直接參與試點(diǎn)單位重大事項(xiàng)的決策和監(jiān)督，試點(diǎn)單位進(jìn)一步建立和完善了責(zé)任追究制度、信息披露制度、績(jī)效考核制度、年度報(bào)告制度、審計(jì)制度等各項(xiàng)共性制度和內(nèi)部工作流程、工作機(jī)制。這些措施和制度設(shè)計(jì)，打破了過去單位“一把手”一人說了算或集體決策不科學(xué)、不民主的局面，使試點(diǎn)單位在決策上更加科學(xué)、透明，執(zhí)行上更加順暢，監(jiān)督上更加及時(shí)，干部也得到了更好的保護(hù)。

　　三是改變了主管部門只管理不服務(wù)的格局。通過改革，職能部門下放了一定權(quán)限，向理事會(huì)委派了理事，簡(jiǎn)化了工作流程，優(yōu)化了工作程序和工作方法。按照理事會(huì)議事規(guī)則及職責(zé)權(quán)限，試點(diǎn)單位重大事項(xiàng)由理事會(huì)決策后，送相關(guān)職能部門備案后由管理層執(zhí)行，從而減少了層層審批的環(huán)節(jié)，節(jié)省了時(shí)間和人力資源，提高了工作效率，改變了試點(diǎn)單位過去一件事情要多部門請(qǐng)示和多方面協(xié)調(diào)溝通的局面。主管部門的角色定位更加清晰，服務(wù)單位、服務(wù)基層的意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)。

　　四是改變了試點(diǎn)單位干部職工的思想。通過改革，讓試點(diǎn)單位看到了前景和希望，增強(qiáng)了自我管理、自我發(fā)展的意識(shí)，尤其是政府對(duì)社會(huì)公共事業(yè)投入的加大和單位用人自主權(quán)的落實(shí)，給試點(diǎn)單位帶來了新的發(fā)展活力。

　　四、存在問題

　　遵義市事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點(diǎn)工作雖然取得了一定成績(jī)，由于改革的復(fù)雜性和艱巨性，也還存在一些問題。

　　一是存在公益性難姓“公”困境。由于地方財(cái)力薄弱，因此考慮?；颈＿\(yùn)轉(zhuǎn)的較多，支持公益性事業(yè)單位改革發(fā)展的較少。有的地方政府甚至沒有為公益性事業(yè)單位特別是公立醫(yī)院主動(dòng)減負(fù)的意識(shí)，對(duì)有一定收入的單位，存在能不給就不給、能少給絕不多給，有讓單位自力更生、自我發(fā)展的思想。除中學(xué)、幼兒園、職院（校）、圖書館等公益性事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)由財(cái)政全額預(yù)算管理外，綜合性醫(yī)院和中醫(yī)院的經(jīng)費(fèi)基本上都是差額預(yù)算。近年來，醫(yī)院病人越來越多，存在一床難求、“一號(hào)”難求的現(xiàn)象。供需矛盾的凸現(xiàn)，迫使醫(yī)院必須加快發(fā)展，其中最直接的表現(xiàn)就是舉債完善硬件設(shè)施，負(fù)債招聘醫(yī)護(hù)人員，由此產(chǎn)生的債務(wù)如果由醫(yī)院自行負(fù)責(zé)，勢(shì)必導(dǎo)致公立醫(yī)院的公益屬性被淡化，追求利益將成為醫(yī)院頭等大事，群眾看病難、看病貴的問題很難解決。

　　二是存在“要我改我不改”的現(xiàn)象。部分試點(diǎn)單位改革意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)政策研究不多，在涉及學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、獎(jiǎng)勤懲懶等方面思考不夠，措施不力，導(dǎo)致在職員工積極性不高，跳槽的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，特別是公立醫(yī)院，由于設(shè)備設(shè)施和技術(shù)手段落后，服務(wù)能力和服務(wù)水平跟不上發(fā)展需要，與私立醫(yī)院的競(jìng)爭(zhēng)也越來越大，有很大的被動(dòng)性。部分主管部門對(duì)政策理解不透，在簡(jiǎn)政放權(quán)方面依然存在顧慮，有的甚至從內(nèi)心深處就不愿意放權(quán)。這種現(xiàn)象導(dǎo)致了部分試點(diǎn)單位在改革過程中反而覺得比以前更麻煩了，最終又回到了過去那種習(xí)慣性的管理模式上來。從這兩種情況可以推斷，“要我改我不改、我想改不會(huì)改、嫌麻煩懶得改”的現(xiàn)象客觀存在。

　　三是創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)。政府購(gòu)買服務(wù)可以減輕事業(yè)單位負(fù)擔(dān)，而且市政府已經(jīng)出臺(tái)了關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)的改革文件，但在實(shí)際工作中，各試點(diǎn)單位均未在政府購(gòu)買服務(wù)方面有較大的改革舉措，那種缺錢靠要、缺人靠招的慣性思維還占據(jù)著主導(dǎo)地位，對(duì)新的運(yùn)行模式和運(yùn)行機(jī)制不接受、不適應(yīng)。

　　五、對(duì)策建議

　　一要強(qiáng)化公益性事業(yè)單位的“公眾”意識(shí)。把推進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展作為推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的重要任務(wù)來抓，樹立公益事業(yè)政府辦、民生事業(yè)財(cái)政管的領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、保障意識(shí)和服務(wù)意識(shí)。竭力打造有利于社會(huì)公益事業(yè)良性發(fā)展的政治、經(jīng)濟(jì)、法治、生態(tài)、文明環(huán)境，提供更多更好的發(fā)展機(jī)遇和發(fā)展空間。讓公益事業(yè)人人重視，人人關(guān)注。讓公益事業(yè)的發(fā)展有人參與、有人愿做，有人助推。

　　二要強(qiáng)化分類管理、財(cái)政“兜底”的發(fā)展意識(shí)。針對(duì)試點(diǎn)工作涉及的行業(yè)和單位特點(diǎn)，制定相應(yīng)的財(cái)政投入和支持辦法。如文化、教育行業(yè)納入改革試點(diǎn)的事業(yè)單位，大多數(shù)為財(cái)政全額預(yù)算管理，基本建設(shè)、設(shè)備設(shè)施均由政府承建，他們更多希望政府在對(duì)人才培養(yǎng)、技術(shù)更新、績(jī)效分配、創(chuàng)新管理等方面提供經(jīng)費(fèi)保障。比如，在單位工作任務(wù)沒有減少的情況下，每年按照上年預(yù)算經(jīng)費(fèi)的一定比例（如5－10%或更多）增加事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)，支持單位的創(chuàng)新與發(fā)展。對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的試點(diǎn)單位，要正視過去，面對(duì)現(xiàn)實(shí)，按照國(guó)家和省提出的“要像重視教育一樣重視衛(wèi)生事業(yè)”，按照全面深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的要求，切實(shí)履行政府職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)公立醫(yī)院改革的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃，加大投入，在基本建設(shè)、設(shè)施設(shè)備、人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)、退休人員福利待遇等方面采取“兜底”措施，讓醫(yī)院不再為生存創(chuàng)收、不再為醫(yī)院發(fā)展逐利，讓醫(yī)院回歸公益，讓百姓真正看得起病。

　　三要強(qiáng)化規(guī)范管理、獎(jiǎng)勤罰懶的考核意識(shí)。加大對(duì)事業(yè)單位績(jī)效分配與管理的指導(dǎo)和規(guī)范力度，保證資金使用的有效性與合法性。建議將財(cái)政管理資金與單位績(jī)效分配結(jié)合起來，在財(cái)政保證基礎(chǔ)績(jī)效和基本運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下，允許單位將其合理的收支結(jié)余用于績(jī)效考核分配。設(shè)立單位負(fù)責(zé)人獎(jiǎng)勵(lì)基金，用于獎(jiǎng)勵(lì)學(xué)科帶頭人和有研究成果、有突出貢獻(xiàn)的優(yōu)秀人才，以穩(wěn)定干部隊(duì)伍，激發(fā)職工的工作激情。與此同時(shí)，要確保理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)或監(jiān)事日常工作運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)。

　　四要強(qiáng)化向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)的創(chuàng)新意識(shí)。政府購(gòu)買服務(wù)是社會(huì)事業(yè)發(fā)展的必然，更是政府職能轉(zhuǎn)變的務(wù)實(shí)體現(xiàn)。目前，很多單位都在為沒有編制、沒有人員干事而苦惱，很多地方因工作任務(wù)增加后沒有專門的辦事機(jī)構(gòu)和人員編制而無奈。其實(shí)，這些問題都是可以通過政府購(gòu)買服務(wù)來解決的。比如說公立醫(yī)院、高等院校等，由于編制管理管得過死，編制數(shù)量和進(jìn)人計(jì)劃受到限制，單位用人機(jī)制不活，進(jìn)出不暢，正式編制人員嚴(yán)重不足，不得不自行招聘大量編外人員作為補(bǔ)充，形成了同崗?fù)殔s是編內(nèi)編外的不公正現(xiàn)象，給醫(yī)院、高校的管理乃至發(fā)展帶來了不利影響。如果淡化編制，去編制化管理，以政府購(gòu)買服務(wù)方式解決單位用人難、發(fā)展難的問題，相信會(huì)取得更好的成效。深圳取消醫(yī)院編制管理、北京逐步收回醫(yī)院編制就是一個(gè)很好的范例。因此，要加強(qiáng)對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的研究和評(píng)估，對(duì)適合政府購(gòu)買服務(wù)的行業(yè)和事務(wù)，大膽償試，加快推進(jìn)，切實(shí)為政府減負(fù)，讓事業(yè)單位真正活起來，發(fā)揮公益事業(yè)為社會(huì)提供公共服務(wù)的最大效率。